裁判要旨
縣級政府為轄區(qū)內(nèi)特定工程出臺的房屋拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)文件，直接影響關(guān)涉該工程的人數(shù)固定、范圍確定的拆遷相對人的合法權(quán)益，是可訴的具體行政行為。
案情
2007年4月13日、28日，湖南省株洲縣政府重點建設(shè)工程管理辦公室（乙方）與湖南省送變電建設(shè)公司長沙東——衡陽500KV送電線路工程B標(biāo)段第一、二項目部（甲方）分別簽訂《長沙東－衡陽500KV送電線路工程房屋拆遷安置及補償包干協(xié)議書》和《拆遷補償費用承包協(xié)議書》，約定：甲方將所承建線路工程株洲縣境內(nèi)需拆遷房屋委托乙方拆遷，拆遷費用總包干。2007年5月29日，株洲縣政府制發(fā)株縣政辦發(fā)[2007]9號文件《株洲縣人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)〈長衡500KV送電線路工程株洲縣建設(shè)工程征地拆遷補償安置辦法〉的通知》，文件第二條明確規(guī)定：“辦法適用長衡500KV送電線路工程株洲縣段建設(shè)工程征地拆遷補償安置�！币诐蓮V是長衡500KV線路工程房屋拆遷戶。株洲縣重點建設(shè)工程管理辦公室與易簽訂《房屋拆遷協(xié)議》，按[2007]9號文件確定的標(biāo)準(zhǔn)向易支付拆遷補償款項。株洲縣政府于2008年12月12日將[2007]9號文件公告失效。易澤廣認(rèn)為補償標(biāo)準(zhǔn)過低，訴至法院，要求確認(rèn)被告株洲縣政府按照[2007]9號文件標(biāo)準(zhǔn)支付地上房屋（附著物）補償費的具體行政行為違法，并由被告補足未依法足額支付的補償費。被告株洲縣政府辯稱，（2007）9號文件是抽象行政行為且合情合理合法，應(yīng)當(dāng)駁回原告的起訴。
裁判
2009年10月20日，湖南省株洲市中級人民法院經(jīng)審判委員會討論決定判決：確認(rèn)株洲縣人民政府所作的《長衡500KV送電線路工程株洲縣段建設(shè)工程征地拆遷安置辦法》具體行政行為違法；被告株洲縣人民政府應(yīng)適用合法有效的補償標(biāo)準(zhǔn)，對原告易澤廣被拆遷的房屋及房屋附著物進(jìn)行補償。
宣判后，原告和被告均沒有上訴，判決已經(jīng)生效。
評析
我國行政訴訟法規(guī)定，對“行政法規(guī)、規(guī)章或行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”等抽象行政行為，人民法院不予受理。也就是說，只要是抽象行政行為，即使違法，也不具有可訴性，相對人得依照行政程序?qū)で缶葷?jì)。因此本案中，[2007]9號文件的行為性質(zhì)認(rèn)定非常關(guān)鍵。
司法實踐認(rèn)為，判定一行政行為是具體還是抽象，有四個參考因素：
一看有無特定單一對象。對象特定是指在行政職權(quán)的范圍內(nèi)，本次行政行為所指向和影響的對象只是作出該行政行為的主體所管理對象的一部分，或者從地域上講，本次行政行為發(fā)生作用的地域只是作出行政行為的行政主體所管理地域的一部分。如果行政行為只是影響主體所管理對象的一部分或所管理地域的一部分，則對象特定，為具體行政行為，否則為抽象行政行為。株洲縣政府辦公室作為政府的常設(shè)辦事機構(gòu)，代表縣人民政府。縣人民政府作為綜合性主體，縣域內(nèi)所有公民、企事業(yè)單位都是其管理對象。[2007]9號文件的第二條規(guī)定：“辦法適用長衡500KV送電線路工程株洲縣段建設(shè)工程征地拆遷補償安置�！毙姓袨樗赶�?qū)ο笠呀?jīng)特定，并非針對縣內(nèi)所有的征地拆遷對象，更非全縣所有的相對人，而特指長衡500KV送電線路工程建設(shè)所涉及的株洲縣內(nèi)的拆遷對象；從地域上講，該行政行為也僅僅對該工程所涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村等地域發(fā)生效力，而與縣內(nèi)的其他地域無關(guān)。事實上，在具體工程的征地拆遷中，拆遷方總是先將需拆遷的對象進(jìn)行詳細(xì)的摸底排查，對象已經(jīng)了然于胸，可以說已經(jīng)特定化了。
二看能否直接影響相對人的利益。所謂能否直接影響相對人的利益，是指行政行為作出以后，能否不借助其他具體行政行為而直接進(jìn)入執(zhí)行程序。能直接進(jìn)入執(zhí)行程序，則直接影響了相對人利益，為具體行政行為，反之則為抽象行政行為。本案中，縣政府發(fā)布[2007]9號文件后，縣重點辦代表補償方不需要其他具體行政行為介入，直接依照文件對拆遷戶進(jìn)行了補償，減少了拆遷戶應(yīng)得的補償金額，因此，該行政行為直接影響了相對人的利益，應(yīng)當(dāng)歸屬具體行政行為。
三看有無法律直接授權(quán)。司法實踐認(rèn)為，行政主體作出諸如通知、意見等類似行政立法的行為時，如果沒有法律法規(guī)或規(guī)章的直接授權(quán)，則為具體行政行為，反之，還要綜合其他因素進(jìn)行考慮，才能確定是何種性質(zhì)的行政行為。本案中，株洲縣政府出臺[2007]9號文件確定補償標(biāo)準(zhǔn)，并沒有上級政府的規(guī)范性文件授權(quán)，更沒有法律法規(guī)的直接授權(quán)，從這個角度講，該行為符合具體行政行為的特征。
四看有無反復(fù)適用的效力。一般認(rèn)為，如果行政行為不僅可以對能夠確定的特殊對象適用，還可以對將來類似事件所涉及的對象產(chǎn)生效力，則該行為具有反復(fù)適用的效力，為抽象行政行為，反之則為具體行政行為。本案中，[2007]9號文件規(guī)定該文件適用于長衡500KV送電線路工程株洲縣段建設(shè)工程征地拆遷補償安置，言外之意除特指的對象外，該文件不能重復(fù)適用。事實上，該縣政府也于2008年12月公告該文件失效。因此，從這個意義上講，縣政府出臺[2007]9號文件的行為符合具體行政行為的特征。
縣政府出臺[2007]9號文件是具體行政行為，法院應(yīng)當(dāng)依法受理原告的起訴。該具體行政行為沒有合法依據(jù)，是被告超越職權(quán)作出的，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)該具體行政行為違法。雖然該具體行政行為在原告起訴前已被株洲縣人民政府公告失效，不再予以執(zhí)行，但并不能由此而否認(rèn)被告作出該具體行政行為的違法性。故被告應(yīng)當(dāng)對原告被拆遷的房屋適用合法有效的補償標(biāo)準(zhǔn)。
本案案號：（2009）株中法行初字第63號
案例編寫人：湖南省株洲市中級人民法院 秦飛雁，湖南省醴陵市人民法院 謝曉紅
