個(gè)人合作建房，又稱個(gè)人集資建房、住房合作社、個(gè)人建房合作社等，雖然在各地的運(yùn)營模式不盡一致，但其在整體上可以作出如下定義，即房屋的購買者不依靠開發(fā)商，自己組織起來集資建房，自行或委托完成購買地皮、成立管理機(jī)構(gòu)聘請?jiān)O(shè)計(jì)院、建筑公司、監(jiān)理公司、財(cái)務(wù)審計(jì)單位等工作，以此降低房屋建設(shè)成本，從而解決自身住房問題的一種互助性、非盈利性的房地產(chǎn)開發(fā)模式。
    隨著2003年年底北京的于凌罡第一個(gè)在網(wǎng)上提出了合作建房的設(shè)想并設(shè)計(jì)了個(gè)人合作建房的“藍(lán)城計(jì)劃”，個(gè)人合作建房如雨后春筍般涌現(xiàn)，北京、杭州、溫州、上海、深圳、成都、西安、南京等各大城市都出現(xiàn)了個(gè)人合作建房的倡導(dǎo)者與參與者。然而，在個(gè)人合作建房風(fēng)風(fēng)火火發(fā)展的同時(shí)，其自身固有的一些問題也浮出水面；進(jìn)入2007年，之前運(yùn)動式的個(gè)人合作建房活動整體陷入低迷。個(gè)人合作建房從一種潮流到現(xiàn)在的沉寂，其個(gè)中原因究竟在哪？其出路又在何方？都是值得我們進(jìn)一步探討的問題。
    一、個(gè)人合作建房所面臨的法律困境
    阻礙個(gè)人合作建房發(fā)展的瓶頸來自其自身法律定位的不明確，從法律性質(zhì)來看，個(gè)人合作建房究竟是一種符合法律的行為還是違反法律的行為，即個(gè)人合作建房與非法集資的關(guān)系問題。對個(gè)人合作建房法律屬性的界定，從一開始就困擾著其組織者。
    2005年3月，正當(dāng)成都個(gè)人合作建房項(xiàng)目“大同花園”正在如火如荼地進(jìn)行時(shí)，成都個(gè)人合作建房的首倡者王勁夫卻在發(fā)表了“這樣搞，我擔(dān)心要出事”的“退出宣言”后，宣布退出“大同花園”組委會，與成都個(gè)人合作建房斷絕了關(guān)系。 [1] 身為律師的王勁夫作出這樣的選擇，不得不讓人對個(gè)人合作建房的法律屬性多了一層隱憂，莫非其已經(jīng)嗅到了個(gè)人合作建房所謂的“違法性”？
    對個(gè)人合作建房法律屬性的警覺，遠(yuǎn)非王勁夫一人，可以說這是立在每個(gè)個(gè)人合作建房組織者頭上的一把利刃。2005年，“大連市國土資源和房屋局表示，因?yàn)椴环�合相關(guān)政策，大連剛剛出現(xiàn)的個(gè)人集資建房應(yīng)立即停止，已形成的數(shù)千萬元建房存款應(yīng)返還出資人。同時(shí)，管理部門應(yīng)采取措施抑制房價(jià)，以滿足中低收人家庭的住房需求”。 [2] 無獨(dú)有偶，2006年11月15日，溫州個(gè)人合作建房項(xiàng)目委托開發(fā)商，以1.0458億元的價(jià)格成功獲得政府掛牌出讓的“江前三產(chǎn)安置地塊”，成為國內(nèi)首例成功拿地的個(gè)人合作建房組織，然而，剛沉浸在拿地喜悅中不多時(shí)的組織者就遭遇當(dāng)頭棒喝，2006年12月13日，溫州市房管局局長胡立同明確表示，溫州個(gè)人合作建房項(xiàng)目存在“違規(guī)操作”行為，違反了房地產(chǎn)開發(fā)的相關(guān)要求。他還透露，該局近日已向建設(shè)部遞交了一份關(guān)于溫州個(gè)人合作建房的“調(diào)查報(bào)告”。而溫州當(dāng)?shù)氐囊恍╅_發(fā)商也向政府部門反映情況，認(rèn)為集資建房組織涉嫌“非法集資”與“非法預(yù)售”。 [3] 在經(jīng)歷了一段顛簸之后，2007年11月8日，溫州市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會經(jīng)濟(jì)發(fā)展局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示：2007年10月30日，溫州個(gè)人合作建房項(xiàng)目已獲得政府部門的“項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)”，但“附加條件”是項(xiàng)目去掉“個(gè)人合作建房”名義，轉(zhuǎn)而按商品房開發(fā)模式進(jìn)行，開發(fā)后的商品房將向社會公開銷售，256名會員為項(xiàng)目投資股東，按投資比例分紅。256名會員由“消費(fèi)者”質(zhì)變?yōu)椤伴_發(fā)商”，且不能保證能買到自己出錢建造的商品房，這與其“自己買地、成本造價(jià)、自己消費(fèi)”的初衷完全背離。而且，該地塊周邊樓盤價(jià)為20 000元／平方米左右。如果納入銷售體系，因房屋公開售價(jià)與成本價(jià)兩者之間的巨大差距，這必將產(chǎn)生一筆不菲的所得稅費(fèi)用，使得如今的成本價(jià)與當(dāng)時(shí)周邊樓盤市場價(jià)相差無幾，溫州此次個(gè)人合作建房項(xiàng)目也因此喪失了其相較于商品房的價(jià)格優(yōu)勢。 [4] 由此可見，明確個(gè)人合作建房的法律屬性處于首要地位，否則，即使技術(shù)難題得到了解決，也可能因其法律屬性的不確定性而最終導(dǎo)致個(gè)人合作建房的全盤崩潰。
    二、個(gè)人合作建房與非法集資
    個(gè)人合作建房法律屬性探討中最為緊迫的是其與非法集資的界限問題，這不僅為個(gè)人合作建房者所關(guān)心，也受到政府部門的關(guān)注。溫州個(gè)人合作建房組織在成功拿地后被相關(guān)政府部門以去掉“個(gè)人合作建房”換取項(xiàng)目立項(xiàng)作為條件，或許也是基于對兩者之間界限不清晰的躊躇之舉。這就涉及對非法集資概念的界定，以及在此概念下，非法集資的外延能夠涵蓋個(gè)人合作建房問題的解答。
    （一）非法集資定義的梳理
    集資，字典上取聚集資金之意，自古以來，其就成為籌辦、發(fā)展商業(yè)、公益事業(yè)的主要途徑，現(xiàn)今留存下來的各地名勝，也多為當(dāng)時(shí)民眾集資而成。這種通過向社會公眾募集資金來籌辦大事業(yè)的方法，從歷史上看，并沒有合法與非法之分，只要集資的目的是合乎法律的，像中國社會久已有之的錢莊、當(dāng)鋪、合會等形式各異的集資類型，都是合法的。非法集資，或者亂集資，濫觴于20世紀(jì)90年代，自此以后，那些未經(jīng)有關(guān)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)而籌集公眾資金的行為，就被貼上了違法的標(biāo)簽；而集資這個(gè)本質(zhì)上為善（均為合法，不存在非法情形）的概念，就轉(zhuǎn)變成為本質(zhì)上為非善（存在合法與非法兩種情形）的概念。因而，對非法集資的界定無法溯源至歷史，只能從歷史的斷層處尋找答案，作為最先規(guī)制非法集資的行政規(guī)范性法律文件，對此起到了至關(guān)重要的作用。筆者認(rèn)為，通過對與非法集資相關(guān)的行政規(guī)范性法律文件的梳理，以1999年1月27日中國人民銀行發(fā)布的《關(guān)于取締非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動中有關(guān)問題的通知》為分界點(diǎn)，可以將非法集資的定義分為兩個(gè)階段。
    在第一階段 [5] ，非法集資的定義不甚明確，各行政機(jī)關(guān)在監(jiān)管非法集資活動時(shí)各行其是，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。比如，國務(wù)院1998年7月13日發(fā)布的《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動取締辦法》（以下簡稱《取締辦法》）對非法集資進(jìn)行了簡單的定義 [6] ，卻又同時(shí)規(guī)定了非法吸收公眾存款、變相吸收公眾存款兩種非法金融業(yè)務(wù)活動，使非法集資的內(nèi)涵及外延變得撲朔迷離。之后，在1998年8月11日《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)〈中國人民銀行整頓亂集資亂批設(shè)金融機(jī)構(gòu)和亂辦金融業(yè)務(wù)實(shí)施方案〉的通知》的附件《整頓亂集資亂批設(shè)金融機(jī)構(gòu)和亂辦金融業(yè)務(wù)實(shí)施方案》（以下簡稱《整頓“三亂”實(shí)施方案》）中，非法集資的定義變得更加模糊，之前《取締辦法》中有關(guān)非法集資的內(nèi)容出現(xiàn)在對亂集資的定義上。如果說是將非法集資與亂集資作為并列的兩個(gè)概念在不同的場合下使用，這種做法還是可以理解的，但從條文之間的邏輯關(guān)系來看，非法集資并不與亂集資并列，而是亂集資的一種表現(xiàn)形式。在《整頓“三亂”實(shí)施方案》第一條“整頓金融'三亂'的范圍”的第（一）點(diǎn)“整頓亂集資”中規(guī)定，“凡未經(jīng)依法批準(zhǔn)，以任何名義向社會不特定對象進(jìn)行的集資活動，均為亂集資”。緊接著，同樣在該第（一）點(diǎn)中，又對亂集資的三種主要形式進(jìn)行了列舉，“主要打擊以非法占有為目的、使用詐騙方法從事的非法集資活動；整頓未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自從事以還本付息或者以支付股息、紅利等形式向出資人（單位和個(gè)人）進(jìn)行的有償集資活動；整頓以發(fā)起設(shè)立股份公司為名，變相募集股份的集資活動”。同樣，在《整頓“三亂”實(shí)施方案》第三條整頓金融“三亂”工作的政策措施之第（一）點(diǎn)“整頓亂集資工作的政策措施”中，又列舉了六種亂集資的形式，其中再次重申了“嚴(yán)厲打擊任何以非法占有為目的，使用詐騙方法從事的非法集資活動”。由此來看，根據(jù)《整頓“三亂”實(shí)施方案》，非法集資作為亂集資的一種形式，特指以集資之形，求詐騙之實(shí)的違法犯罪行為。
    在后一階段 [7] ，自1999年1月27日中國人民銀行發(fā)布《關(guān)于取締非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動中有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《通知》）之日起，我國行政機(jī)關(guān)對非法集資基本上有了明確統(tǒng)一的定義，之后的行政規(guī)范性法律文件在涉及非法集資的定義時(shí)，也基本以《通知》的規(guī)定為模板�！锻ㄖ�》第一條規(guī)定：“非法集資是指單位或者個(gè)人未依照法定程序經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，以發(fā)行股票、債券、彩票、投資基金證券或其他債權(quán)憑證的方式向社會公眾籌集資金，并承諾在一定期限內(nèi)以貨幣、實(shí)物及其他方式向出資人還本付息或給予回報(bào)的行為。它具有如下特點(diǎn)：（1）未經(jīng)有關(guān)部門依法批準(zhǔn)，包括沒有批準(zhǔn)權(quán)限的部門批準(zhǔn)的集資以及有審批權(quán)限的問題超越權(quán)限批準(zhǔn)的集資。（2）承諾在一定期限內(nèi)給出資人還本付息。還本付息的形式除以貨幣形式為主外，還包括實(shí)物形式或其他形式。（3）向社會不特定對象即社會公眾籌集資金。（4）以合法形式掩蓋其非法集資的性質(zhì)�！�
    （二）個(gè)人合作建房與非法集資的楚河漢界
    2007年1月8日晚，CCTV-2的《對話》欄目錄制了一檔關(guān)于全國個(gè)人合作建房話題的節(jié)目——自建房離我們有多遠(yuǎn)，節(jié)目邀請了SOHO中國董事長潘石屹、社科院金融研究所研究員易憲容、北京合作建房發(fā)起人孟憲生、個(gè)人合作建房第一人于凌罡、溫州個(gè)人集資建房發(fā)起人趙智強(qiáng)，以及來自全國各地的個(gè)人集資建房發(fā)起人，各位嘉賓在一起展開了激烈的辯論。作為到會的唯一一個(gè)房地產(chǎn)開發(fā)商代表，潘石屹向眾多個(gè)人合作建房的發(fā)起人拋出的第一個(gè)問題就是：個(gè)人合作建房究竟是不是非法集資，如果不是非法集資，依照的法律條款是什么？作為個(gè)人合作建房代表的趙智強(qiáng)先生坦言對此問題尚無法回答，但解釋道：“個(gè)人集資建房在中國是新生事物，既沒有相關(guān)法律依據(jù)，也沒有禁止，我們溫州人喜歡說非禁即可，沒有禁止我們就敢大膽往前走�！� [8]
    顯然，對一種新生事物的探索精神無可厚非，“法無禁止即可行”也是法治的基本原則之一，但個(gè)人合作建房真的就沒有法律的禁止嗎？通過將個(gè)人合作建房與上文關(guān)于非法集資定義的對接，筆者對此持否定態(tài)度。
    首先，個(gè)人合作建房沒有明確的法律依據(jù)，在與此相關(guān)的三部行政規(guī)范性法律文件中，《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）、《經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法》、《關(guān)于制止違規(guī)集資合作建房的通知》都與目前的個(gè)人合作建房無關(guān)，其中，《暫行辦法》產(chǎn)生于房改之前各城市建房能力不足的大背景下，其第八條規(guī)定：“凡具有城鎮(zhèn)正式戶口、家庭為中低收入并愿意改善居住條件的居民戶，均可以自愿申請加入住宅合作社”；第十四條規(guī)定：“合作建房可不受固定資產(chǎn)投資規(guī)模的限制，其所需要建設(shè)指標(biāo)和建筑材料要列入地方年度計(jì)劃，土地管理部門要及時(shí)劃撥建設(shè)用地”；第二十四條規(guī)定：“合作住宅不得向社會出租、出售”，由此可見，《暫行辦法》中所謂的城鎮(zhèn)住宅合作社的成員必須具備一定的資格，而個(gè)人合作建房的參與者未有限制，也不需要相關(guān)部門進(jìn)行審核；城鎮(zhèn)住宅合作社的土地是政府劃撥的，而個(gè)人合作建房的土地屬于公開拍賣的土地；城鎮(zhèn)住宅合作社的房屋不得出租、出售，而個(gè)人合作建房的房屋可以自由交易�？傊�，《暫行辦法》對當(dāng)下的個(gè)人合作建房不具有管轄權(quán)。另外的兩部行政規(guī)范性法律文件主要適用于經(jīng)濟(jì)適用住房以及單位型集資合作建房的監(jiān)督和管理，前者是由政府向城市低收入住房困難家庭供應(yīng)的具有保障性質(zhì)的政策性住房，后者則對可以進(jìn)行集資建房的單位加以了限制，這與當(dāng)前的個(gè)人合作建房存在本質(zhì)的差別。
    其次，個(gè)人合作建房可能觸犯法律的禁止性規(guī)定。到目前為止，尚未有任何部門就個(gè)人合作建房專門出臺過具有法律效力的規(guī)范性文件，但這并不是說個(gè)人合作建房就處于法律的真空狀態(tài)。嚴(yán)格依據(jù)非法集資的定義，個(gè)人合作建房可能屬于非法集資的范圍，原因如下：
    其一，個(gè)人合作建房組織的主體可能涉嫌違法，從而使其集資行為難以獲得相關(guān)部門的批準(zhǔn)。在當(dāng)前的法律體系下，個(gè)人合作建房的主體形式主要有以下四種：“一是公司制，即組建或參股房地產(chǎn)公司實(shí)施合作建房。上海合作建房項(xiàng)目“上海家園”即建房者集體通過收購房地產(chǎn)公司的股權(quán)，實(shí)行控股運(yùn)作。于凌罡也曾設(shè)計(jì)過組建有限責(zé)任公司運(yùn)作合作建房項(xiàng)目。二是社團(tuán)制，即通過制定章程、發(fā)展會員方式組建社會團(tuán)體，實(shí)施合作建房。各地為合作建房組建的“建房團(tuán)”、“建房聯(lián)盟”、“合作社”等，無論名稱為何、是否合法登記，性質(zhì)上均屬于社會團(tuán)體。三是代理制，即以單位或個(gè)人名義代理合作建房者實(shí)施合作建房。溫州個(gè)人合作建房者即通過成為溫州營銷協(xié)會的會員，由協(xié)會代理個(gè)人實(shí)施建房方案。四是其他形式，如合伙制等，即合作建房者通過簽訂合作建房合同的形式，通過選舉代表人具體實(shí)施合作建房�！� [9]
    成立公司或者成立合伙企業(yè)作為個(gè)人合作建房的主體來組織集資行為，個(gè)人合作建房的參與者一躍成為公司的股東或合伙企業(yè)的合伙人，當(dāng)然是最具有合法性的一種，但一旦成立公司，就與專門地產(chǎn)公司無異了，而成立的合伙企業(yè)能否涉足房地產(chǎn)領(lǐng)域，能否通過相關(guān)部門的審批，還是未知數(shù)。同時(shí)，專門地產(chǎn)公司所必須承擔(dān)的各種稅費(fèi)，個(gè)人合作建房公司以及合伙企業(yè)同樣不能避免（合伙企業(yè)由合伙人分別繳納所得稅），何況個(gè)人合作建房公司或合伙企業(yè)的存續(xù)期間必然會以合作建設(shè)的房屋完畢而終止，合作建房公司創(chuàng)立公司或合伙企業(yè)的前期投入，就是一筆平白多出的成本，再加上合作建房公司或合伙企業(yè)解散后，房屋的質(zhì)量維護(hù)由誰來承擔(dān)，又是一個(gè)問題。所有這些加起來，個(gè)人合作建房公司的“股東”們或合伙企業(yè)的合伙人們最終為一套房屋所承擔(dān)的開支可能并不會少于從專門地產(chǎn)公司處購買商品房的支出。
    社團(tuán)制是現(xiàn)實(shí)中個(gè)人合作建房最常見的主體，但這些社團(tuán)由于沒有業(yè)務(wù)主管部門，無法通過國務(wù)院《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定的“經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意”的程序，很有可能被民政部門視為非法結(jié)社。
    代理制可能是目前個(gè)人合作建房最合法的主體形式，個(gè)人合作建房要符合代理制的要求，就需要找到一個(gè)可以掛靠的“殼”，能夠成為“殼”的單位不能是黨政機(jī)關(guān)，否則，就將成為《關(guān)于制止違規(guī)集資合作建房的通知》的禁止對象 [10] 。同時(shí)，掛靠在“殼”上進(jìn)行集資建房的行為必須經(jīng)過政府的批準(zhǔn)，并嚴(yán)格遵循《經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法》以及其他有關(guān)集資合作建房的規(guī)定。而《經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法》第三十四條對單位集資合作建房作出了一定的限制：首先，可以進(jìn)行單位集資合作建房的主體為“距離城區(qū)較遠(yuǎn)的獨(dú)立工礦企業(yè)和住房困難戶較多的企業(yè)”；其次，在“符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、住房建設(shè)規(guī)劃的前提下”，單位集資合作建房還必須“經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)，利用單位自用土地進(jìn)行集資合作建房”；最后，“參加單位集資合作建房的對象，必須限定在本單位符合市、縣人民政府規(guī)定的低收入住房困難家庭”。在這樣的嚴(yán)格限制之下，個(gè)人合作建房可以掛靠的“殼”已不多見了。如果嚴(yán)格依據(jù)《經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法》的規(guī)定來看，溫州個(gè)人合作建房者通過成為溫州營銷協(xié)會的會員，由協(xié)會代理個(gè)人實(shí)施建房的方式顯然是沒有法律依據(jù)的。
    由于個(gè)人合作建房的主體涉嫌違法，其進(jìn)行的集資行為實(shí)際上難以獲得相關(guān)部門的批準(zhǔn)，實(shí)踐中的很多個(gè)人合作建房組織的集資行為根本未經(jīng)任何批準(zhǔn)，或者沒有經(jīng)過相關(guān)金融主管部門的批準(zhǔn)。就此而言，個(gè)人合作建房的集資行為符合《通知》中對非法集資所概括的第一點(diǎn)特征，即“未經(jīng)有關(guān)部門依法批準(zhǔn)，包括沒有批準(zhǔn)權(quán)限的部門批準(zhǔn)的集資以及有審批權(quán)限的問題超越權(quán)限批準(zhǔn)的集資”。
    其二，個(gè)人合作建房的集資行為具有還本付息的承諾。與通常的非法集資不同，此種還本付息的結(jié)果不是貨幣形式，而是實(shí)物形式，即房屋。個(gè)人合作建房組織承諾集資款所建設(shè)的房屋肯定要比同地段的商品房具有價(jià)格優(yōu)勢，即只要繳納該筆集資款，最終不僅能夠返還集資款的本金，而且更能夠返還遠(yuǎn)高于該筆集資款利息的回報(bào)，只不過返還的集資款的本金與利息都體現(xiàn)在返還的房屋之上。因此，個(gè)人合作建房的集資行為符合《通知》中對非法集資所概括的第二點(diǎn)特征，即“承諾在一定期限內(nèi)給出資人還本付息。還本付息的形式除以貨幣形式為主外，還包括以實(shí)物形式或其他形式”。
    其三，從表面上看，個(gè)人合作建房行為的集資對象不是針對社會公眾，而是特定的對象，即特定數(shù)量的個(gè)人集資建房的參與者。但這種說法并不能成立，實(shí)踐中的絕大多數(shù)個(gè)人集資建房群體，從最初開始成員都是不確定的，主要是通過向社會發(fā)布公告或變相發(fā)布公告后，逐步形成個(gè)人集資建房組織，并開始集資行為。因此，個(gè)人合作建房的集資行為符合《通知》中對非法集資所概括的第三點(diǎn)特征，即“向社會不特定對象即社會公眾籌集資金”。
    綜上所述，如果嚴(yán)格套用《通知》中對非法集資的定義，即“非法集資是指單位或者個(gè)人未依照法定程序經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，以發(fā)行股票、債券、彩票、投資基金證券或其他債權(quán)憑證的方式向社會公眾籌集資金，并承諾在一定期限內(nèi)以貨幣、實(shí)物及其他方式向出資人還本付息或給予回報(bào)的行為”，個(gè)人合作建房涉及的向社會公眾公開籌集資金的行為，既未經(jīng)批準(zhǔn)（或未經(jīng)有權(quán)部門批準(zhǔn)），同時(shí)又承諾給予實(shí)物回報(bào)，顯然屬于“非法集資”。
    三、個(gè)人合作建房的出路
    社會發(fā)展要求社會分工，地產(chǎn)開發(fā)商作為社會資源的整合機(jī)構(gòu)，成為社會分工中的一環(huán)。從社會發(fā)展的整體進(jìn)程來看，個(gè)人合作建房可以說是社會發(fā)展的反動力。不過，個(gè)人合作建房在事實(shí)上給中國社會的一大群人帶來了對美好生活的憧憬。從社會發(fā)展的整體潮流來看，可以視為中國正處于激烈社會變革這一短時(shí)期內(nèi)的替代性制度，正視個(gè)人合作建房并解決其存在的問題，也就有必要了。
    值得提出的是，個(gè)人合作建房并非中國所獨(dú)有，“合作建筑社在英國已有200多年的歷史，第二次世界大戰(zhàn)后住房合作社在英國、德國及大部分歐美國家都曾時(shí)興過，總量達(dá)到7萬多家。據(jù)國際合作社聯(lián)盟幾年前的統(tǒng)計(jì)，德國城市居民的30.9%，挪威、瑞典城市居民約20%都是通過住宅合作社而改善住宅條件的，美國也有超過1 500萬個(gè)家庭生活在由住宅協(xié)會擁有和管理的房屋中”。 [11] 而“據(jù)國際住房合作社聯(lián)盟統(tǒng)計(jì)，目前，住房合作社已遍及五大洲40多個(gè)國家，達(dá)7萬多個(gè)，擁有社員約2 000萬戶，是解決中低收入者住房問題的方法之一”。 [12] 根據(jù)國際建房與儲蓄組織聯(lián)盟的定義，住房合作社是一種互相幫助共同建房的非營利性團(tuán)體，屬集體合作性質(zhì)。其宗旨是改善社員居住條件，為社員住宅提供現(xiàn)有條件下的最佳服務(wù)。它以自愿、協(xié)作、平等互利、民主管理為組織原則，實(shí)行入社自愿、退社自由，按民主集中制原則組建自己的管理機(jī)構(gòu)，社員之間地位平等、利益均等。其最大的特點(diǎn)是不營利，而是減少中問環(huán)節(jié)、降低建筑成本，同時(shí)還享受政府一系列優(yōu)惠政策，確保提供低價(jià)住房。 [13]
    正是基于這樣的考慮，盡管一些人認(rèn)為個(gè)人合作建房構(gòu)成非法集資，但政府部門響應(yīng)者卻寥寥，反而有的部門公開指出個(gè)人合作建房與非法集資不相干。例如，2008年12月17日，公安部經(jīng)濟(jì)犯罪偵查局副局長張濤在人民網(wǎng)以“防范和打擊非法集資違法犯罪活動”為題與網(wǎng)友進(jìn)行在線交流時(shí)，針對個(gè)人集資建房問題指出：個(gè)人集資建房與非法集資有本質(zhì)區(qū)別。非法集資主要目的是為了賺錢，而民間建房，借貸實(shí)際上是為了排憂解難。 [14]
    在法治社會中，領(lǐng)導(dǎo)人的講話并不具有法律約束力，況且在現(xiàn)有的規(guī)范非法集資的制度體系下，個(gè)人合作建房還難以撇清與非法集資的牽扯。因此，真正要解決個(gè)人合作建房的法律屬性問題，還有待相關(guān)部門在規(guī)范性文件上下工夫，限于篇幅，筆者在此僅提供一個(gè)初步構(gòu)想。
    一方面，對現(xiàn)行的非法集資定義加以修改，使之符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形式發(fā)展的需要�？陀^地講，《通知》中對非法集資的定義在很多方面都已經(jīng)無法滿足當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展的需要，行政機(jī)關(guān)有時(shí)也以“不作為”的方式放任屬于該定義下的“非法集資”活動的發(fā)生。因此，在時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候，應(yīng)該由有權(quán)部門啟動對非法集資定義的修改程序，去除現(xiàn)存非法集資定義中不合時(shí)宜的成分。
    另一方面，制定專門的規(guī)范性法律文件，對個(gè)人合作建房行為進(jìn)行規(guī)范。結(jié)合國外的經(jīng)驗(yàn)，在合作建房發(fā)達(dá)的西方國家，通過制定一系列政策法規(guī)對住房合作社的法律性質(zhì)、組織原則、社員權(quán)利和義務(wù)等作出相關(guān)規(guī)定，明確集資合作建房行為的目標(biāo)，在制度上充分保障其正確發(fā)展。這其中就有美國的《住宅合作社法案》、日本的《住宅公團(tuán)法》以及德國的《德國經(jīng)營及經(jīng)濟(jì)合作社法》 [15] 。在中國未來個(gè)人合作建房的規(guī)范性法律文件中，如下三點(diǎn)是必須要明確的：（1）個(gè)人合作建房的保障性宗旨。個(gè)人合作建房非商業(yè)性的房地產(chǎn)開發(fā)，作為一項(xiàng)基于保障性的制度，能夠在特殊方面享受政府給與的政策支持，從而使之能夠避免專業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)商在資金等方面的優(yōu)勢打壓而無法生存的局面；（2）個(gè)人合作建房的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。個(gè)人合作建房制度的存在基于保障性的宗旨，因此，并非社會任何群體都可以享受，只有生活確實(shí)有困難者，才能享受到此項(xiàng)制度帶來的福利，從而能夠緩解社會分配不公平所帶來的不穩(wěn)定因素，促進(jìn)社會平等；（3）個(gè)人合作建房項(xiàng)目下所建房屋的產(chǎn)權(quán)歸屬。個(gè)人合作建房項(xiàng)目下所建房屋的所有權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬個(gè)人合作建房的參與者，但是，應(yīng)當(dāng)對該類房屋的轉(zhuǎn)賣或出租等牟利行為加以禁止，一旦在購買此類房屋后出賣或出租的，則必須按照商品房買賣的標(biāo)準(zhǔn)，追繳相應(yīng)的土地出讓金及相關(guān)稅費(fèi)。