張千帆:“海上皇宮”為什么“違章”
圍繞深圳“海上皇宮”的“拆違”拉鋸戰(zhàn)歷經(jīng)數(shù)個回合，相持五年仍“巍然屹立”在南澳東山灣海域。近日，龍崗區(qū)農(nóng)林漁業(yè)局對這座投資近億元、占地數(shù)千平方米的海上建筑物展開第二次強(qiáng)拆，再次將“拆違”這個話題帶回人們的視線。其實(shí)“拆違”在中國是一個極其普遍的現(xiàn)象，當(dāng)年唐福珍就是因?yàn)楫?dāng)?shù)貜?qiáng)拆其“違章建筑”自焚而死。深圳“海上皇宮”只不過是最豪華、投資最大、拆除起來更令人觸目驚心的“違章建筑”而已。不論“合法”還是“違章”，也不論是公有還是私有財產(chǎn)，沒有人能否認(rèn)“海上皇宮”是價值億元的巨額資產(chǎn)，強(qiáng)拆后將變成一堆污染海上環(huán)境的廢銅爛鐵。從巨額資產(chǎn)變成廢銅爛鐵乃至潛在的污染源，這種資源的巨大浪費(fèi)伴隨著中國各地此起彼伏的“拆違”。然而，這些卻絲毫沒有削減有關(guān)部門的“拆違”熱情；似乎一旦打上“違章建筑”的標(biāo)記，就可以不記后果、理直氣壯地“依法”強(qiáng)拆。
所謂“違章建筑”，是指在未取得土地使用權(quán)的地塊上搭建或用途不符合規(guī)劃、未經(jīng)批準(zhǔn)的建筑。任何國家都有城鄉(xiāng)規(guī)劃，公民只能在規(guī)劃指定的用途范圍內(nèi)行使自己對土地的使用權(quán)；不符合規(guī)劃的建筑根本不應(yīng)該開建，建成了也應(yīng)被拆除。問題在于，為什么規(guī)劃？和立法一樣，規(guī)劃不是政府隨意限制人民活動自由的一種權(quán)力，而是為了實(shí)現(xiàn)公共利益最大化而采取的必要措施。如果把豬圈建在市中心、把耕地澆上鋼筋水泥或在泄洪道蓋起高樓大廈，當(dāng)然就破壞了人們的日常生活、經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)甚至基本安全。因此，現(xiàn)代文明生活離不開規(guī)劃，但是并非所有的規(guī)劃都是正當(dāng)?shù)模?dāng)?shù)囊?guī)劃必須最大程度地保護(hù)和促進(jìn)特定社會的公共利益。如果規(guī)劃方案中的用途限制沒有促進(jìn)公共利益，而只是限制了私人經(jīng)濟(jì)活動自由，那么這種規(guī)劃本身就不正當(dāng)?shù)貏儕Z了人民充分利用和享受自己財產(chǎn)的基本權(quán)利。換言之，只要人民對財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟(jì)活動自由的合理行使并沒有實(shí)質(zhì)性地?fù)p害他人和社會利益，那么這種自由就不應(yīng)該受到政府規(guī)劃的任意限制；否則，違法的恰恰是把公民合理搭建的建筑定性為“違章”的任意規(guī)劃。
如何保證政府規(guī)劃符合公共利益、防止規(guī)劃過于嚴(yán)格或任意？就和征地拆遷一樣，規(guī)劃的公共利益也只有通過有效的公民參與才能得到保證。在法治發(fā)達(dá)國家，政府規(guī)劃的制定和變更都需要廣泛征求民意；得不到多數(shù)民意支持的規(guī)劃方案自然無疾而終，否則決策者在下次選舉中的選票就會因而一意孤行而付諸東流。事實(shí)上，許多市鎮(zhèn)的規(guī)劃正是由地方議會通過的；周期性選舉保證了規(guī)劃方案符合地方多數(shù)民意，而多數(shù)民意最準(zhǔn)確地體現(xiàn)了地方公共利益。反觀中國，當(dāng)前最大的問題就是公共決策的公民參與嚴(yán)重不足，無法保證規(guī)劃和征地等重大決策真正符合公共利益，因而無法防止政府規(guī)劃的任意性。在缺乏公民參與的情況下，規(guī)劃的正當(dāng)性與合理性得不到保證，“違章建筑”究竟違反了什么、是否應(yīng)該拆除也往往成為見仁見智的問題。
事實(shí)上，關(guān)于“拆違”的補(bǔ)償問題在房屋征收與補(bǔ)償條例的征求意見過程中即已產(chǎn)生爭議。雖然條例明確規(guī)定對違章建筑“不予補(bǔ)償”，但是在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行過程中卻很少分文不補(bǔ)；譬如唐福珍之所以自焚并非因?yàn)樗摹斑`章建筑”沒有得到任何補(bǔ)償，而是雙方就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不成協(xié)議。這種妥協(xié)也變相說明政府界定“違章建筑”的權(quán)限過寬，很難避免任意性，因而不補(bǔ)償原則因當(dāng)事人抗?fàn)幎坏貌辉凇安疬`”執(zhí)行過程中打折扣。
即便規(guī)劃本身是合理的，違章建筑應(yīng)該拆除，政府在執(zhí)行過程中也可能出現(xiàn)偏差。一個經(jīng)常發(fā)生的現(xiàn)象就是政府明明發(fā)現(xiàn)違章建筑正在興建，卻沒有及時制止；等到木已成舟，再來罰款甚至強(qiáng)拆，必然造成人力、財力和物質(zhì)資源的浪費(fèi)以及環(huán)境污染的隱患。如此“拆違”往往是兩敗俱傷，其所維護(hù)的公共利益未必足以抵償由此帶來的資源浪費(fèi)。
如果“違章建筑”并沒有侵害安全等迫切的公共利益（譬如占據(jù)了泄洪道），更合理的做法很可能不是一拆了之，而是采取資源浪費(fèi)最小的處理方式。對于深圳“海上皇宮”，就曾有人建議就地利用、對外開放，將這座私人豪華娛樂場所轉(zhuǎn)變?yōu)楣猜糜卧O(shè)施（見周明華：“強(qiáng)拆‘海上皇宮’不如就地利用”，《羊城晚報》2010年1月18日）。如果“海上皇宮”占據(jù)了航道，可以將其轉(zhuǎn)移到不妨礙安全航行的地點(diǎn)；在此前提下，哪怕將其充公也比強(qiáng)拆更合理。既如此，當(dāng)?shù)卣趾伪亍耙婪ā眻?jiān)持此等損人而不利任何人的措施？
因此，深圳“海上皇宮”為什么違章？違什么“章”？這個“章”本身是否合法或符合地方公共利益？即便符合，是否存在資源浪費(fèi)更小的變通措施？所有這些問題都不是一個“拆”字就能解決的。更重要的是，鑒于各地“違章建筑”認(rèn)定的任意性和破壞性，現(xiàn)在是全面反思中國城鄉(xiāng)規(guī)劃和建構(gòu)公民參與制度的時候了。
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