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自2009年底唐福珍自焚事件以來(lái)，城市拆遷暴力受到廣泛關(guān)注。國(guó)務(wù)院法制辦迅速擬定了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的第一次征求意見(jiàn)稿（舊草案），并于今年底再次出臺(tái)新的征求意見(jiàn)稿（新草案）。兩部草案各有亮點(diǎn)，也各有不足。要從根本上防止唐福珍悲劇重演，征收條例必須確立自愿、公開(kāi)、公平三大原則�？偟膩�(lái)說(shuō)，兩部草案都在公平方面進(jìn)步顯著，但是在自愿與公開(kāi)方面又顯然不足，新草案甚至比舊草案有所退步。如果新條例不能確立上述三原則，就無(wú)從防止層出不窮的拆遷暴力。
讓我們把整個(gè)過(guò)程分為三個(gè)階段，來(lái)看以上原則各自發(fā)揮的作用。首先是征收規(guī)劃階段——到底要不要征收？根據(jù)自愿原則，回答一般是“否”。在一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，大多數(shù)事情應(yīng)該讓人民自己去做，政府一般不應(yīng)干預(yù)。眾所周知，政府強(qiáng)制征收的憲法條件是滿足“公共利益”，但是即便符合公共利益，譬如危舊房改造，也完全可以通過(guò)居民自己找具備適當(dāng)資質(zhì)的開(kāi)發(fā)商，而未必需要通過(guò)政府征收。然而，新草案卻對(duì)“公共利益”賦予極為寬泛的定義，并似乎誤認(rèn)為一旦貼上“公共利益”的標(biāo)簽，政府就可以理所當(dāng)然地強(qiáng)制征收。殊不知，這種誤解已經(jīng)埋下了唐福珍式悲劇的種子；中國(guó)式拆遷之所以產(chǎn)生了那么多沖突，首先是因?yàn)閺?qiáng)制征收泛濫。要防止征收泛濫，新條例必須規(guī)定市場(chǎng)自愿交易是原則，政府強(qiáng)制征收是例外。
換言之，只有確實(shí)符合重要的公共利益而又不能通過(guò)自愿交易實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，才允許政府征收。征收是否符合“公共利益”不能由政府自己說(shuō)了算，而必須尊重人民的意見(jiàn)。譬如政府為自己造機(jī)關(guān)辦公樓可以屬于“公共利益”范疇，但究竟是否符合當(dāng)?shù)毓怖妗簿褪悄车厥欠裾娴男枰陆ㄕ髽�，還得傾聽(tīng)當(dāng)?shù)厝嗣竦囊庖?jiàn)。某些工程主要影響被拆遷人的利益，譬如危舊房改造工程，因而被征收人應(yīng)有權(quán)通過(guò)投票直接決定工程是否符合公共利益。舊草案規(guī)定這類工程應(yīng)獲得90%被征收人的同意，但是新草案刪除了這一要求，極大削弱了公民參與的權(quán)利。新草案規(guī)定，征收決定必須公開(kāi)征求意見(jiàn)，但是泛泛規(guī)定太容易走過(guò)場(chǎng)；如果你反映你的意見(jiàn)，我還是照樣做我的決定，“征求意見(jiàn)”程序還有什么實(shí)質(zhì)意義呢？要做到真正的決策公開(kāi)，政府有義務(wù)將公眾意見(jiàn)分門別類、歸納總結(jié)并予以公開(kāi)。對(duì)于那些不予采納的意見(jiàn)，政府有義務(wù)提供理由；尤其是面對(duì)征收不符合公共利益或補(bǔ)償方案低于公平市價(jià)的質(zhì)疑，政府如果還是堅(jiān)持原來(lái)立場(chǎng)，就有義務(wù)詳細(xì)論證其合理性。
其次是補(bǔ)償協(xié)議階段——如果決定了征收，那么下一個(gè)階段就要確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及每戶得到的具體補(bǔ)償。確定補(bǔ)償當(dāng)然要堅(jiān)持公平原則，但什么是“公正補(bǔ)償”還須依靠自愿與公開(kāi)原則才能發(fā)揮作用。雖然條例授權(quán)被征收人選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)，但是評(píng)估機(jī)構(gòu)能否保持客觀中立仍然是一個(gè)很大的未知數(shù)；雖然補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以受到司法審查，但是受制于行政干預(yù)的司法現(xiàn)狀讓人們普遍感覺(jué)法院未必靠得住。在中國(guó)現(xiàn)有條件下，要保證補(bǔ)償符合公平市價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，必須讓政府直接面對(duì)被征收人議價(jià)并和大多數(shù)人達(dá)成一致意見(jiàn)；只有至少2/3的被征收人和政府簽署了補(bǔ)償協(xié)議，征收過(guò)程才能開(kāi)始。這一舊條例原有的規(guī)定也被新條例刪除，但是沒(méi)有公民的直接參與，補(bǔ)償公平原則很可能成為不可實(shí)現(xiàn)的空想。因此，征收條例有必要恢復(fù)補(bǔ)償協(xié)議須獲得多數(shù)人同意的要求。
最后才是強(qiáng)制拆遷階段——在征收確實(shí)符合公共利益和公正補(bǔ)償原則的基礎(chǔ)上，對(duì)于少數(shù)仍然不愿意搬遷的“釘子戶”，可以訴諸法院實(shí)施“司法強(qiáng)拆”。很多人把新草案的主要亮點(diǎn)解讀為司法強(qiáng)拆取代行政強(qiáng)拆，但這實(shí)際上是十分片面的，因?yàn)閺?qiáng)拆只不過(guò)是整個(gè)征收過(guò)程的最后一步。事實(shí)上，如果自愿、公開(kāi)與公平原則在前兩個(gè)階段落實(shí)到位，往往不需要進(jìn)入第三個(gè)階段——或者是因?yàn)檎魇崭緵](méi)有合法性，或者是因?yàn)樗欣习傩諏?duì)補(bǔ)償方案很滿意，甚至巴不得早點(diǎn)搬走呢；反之，如果這些原則在先前階段沒(méi)有發(fā)揮作用，那么指望司法維權(quán)很可能只是望梅止渴、水中撈月。為了讓司法更好地維護(hù)被征收人權(quán)利，擺脫地方政府的不正當(dāng)干預(yù)，條例宜規(guī)定征收案件異地審理。只有切實(shí)保持司法公正，才能讓“釘子戶們”走得心服口服。
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