核心提示:洪水、旱災、臺風、高溫、雪災、暴雨引發(fā)泥石流……這兩年，“天氣太反常了”成為老百姓日常生活中的高頻話題。
據(jù)統(tǒng)計，中國長江流域的洪水已經(jīng)造成8000萬人口受災;近期俄羅斯連續(xù)20余日的高溫所造成的森林火災，也使上千萬人受到影響。
8月11日，世界氣象組織在其網(wǎng)站上宣稱，由于全球變暖，未來將有更多更嚴重的極端天氣(氣候)事件。我們必須面對的事實是:《2012》或不再是科技所創(chuàng)造的影音效果，那些驚天動地的鏡頭隨時有可能殘酷地出現(xiàn)在你我的面前。那么，在突發(fā)的天災面前，我們依據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)“應急”，是否已經(jīng)足夠?
突發(fā)事件應對法：避免打亂仗
應該說，是極端天氣將“應急”這個專業(yè)的行政術(shù)語帶進了普通人的生活。
《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》（下稱突發(fā)事件應對法）第三條規(guī)定，突發(fā)事件包括自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。可見，當極端天氣開始威脅人們生命安全時，應急、應對就成了關(guān)鍵詞。
通俗來講，應急就是在發(fā)生特大、重大突發(fā)事故時，政府及公共機構(gòu)對相關(guān)事件的處置。在普通人眼中，一旦發(fā)生地震、洪水等極端天氣引發(fā)的災難，出現(xiàn)在新聞報道中的，更多的是政府部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)以及公共機構(gòu)的協(xié)同作戰(zhàn)。法律，似乎并不為人所關(guān)注。
中國政法大學應急法研究中心執(zhí)行主任林鴻潮告訴記者：“突發(fā)事件的應對，主要還是一個技術(shù)上的、管理上的問題，也就是說，主要是機制的問題。法律的作用是什么呢？一般來說有兩個方面：一是把那些經(jīng)過實踐檢驗長期積累下來、行之有效的應急管理方法，用法律的方式固定下來，借助法律的強制力保證突發(fā)事件應對基本有效、有序、有力，避免打亂仗。二是賦予和控制政府在應急管理中的權(quán)力，首先是保證政府在突發(fā)事件應對中有足夠的特別權(quán)力來解決非常狀態(tài)，同時又控制政府不要借機濫用權(quán)力，以免損害私人的合法權(quán)益。我個人認為，就目前我國的情況而言，法律在應急管理中的第一個作用是主要的。”
“在應急管理過程中，法律用‘以不變應萬變’的方式小心翼翼地實現(xiàn)著各種目標——公正與效率，秩序與自由等等之間的平衡�！敝袊ù髮W危機管理研究中心副主任詹承豫對記者說。
詹承豫剛剛帶領(lǐng)“非常規(guī)突發(fā)事件應急管理的法制保障系統(tǒng)”課題組赴云南就“抗旱救災”中的相關(guān)問題調(diào)研回來�！拔覀儸F(xiàn)在研究的核心問題是：非常規(guī)突發(fā)事件�！痹谡渤性タ磥恚栽颇系暮禐臑槔�，由于當?shù)氐奶厥獾匦我蛩�，干旱是正常的災害，但今年的旱情超過了以往歷年，所以就可以被定義為“非常規(guī)突發(fā)事件”。
“這個概念在法律上還沒有明確界定。”詹承豫表示，這一概念通常有幾個特征：危害特別嚴重、必須使用一些正常措施之外的措施應對，影響范圍廣，“這使得危機超出了地方政府或者局部政府的應對能力，所以需要很多措施來輔助，但這些措施大都缺少法律的授權(quán)和保障。”
資源統(tǒng)一調(diào)度：需要應急管理委員會？
事實上，我國針對突發(fā)事件的應急法制建設(shè)，可以以2003年“非典”為界限。
2003年之前，國家沒有統(tǒng)一的應急管理體系，各有關(guān)部門都是單獨作戰(zhàn)�！胺堑洹北l(fā)后，有關(guān)方面開始意識到：突發(fā)事件發(fā)生時的信息不暢、協(xié)調(diào)不力表明，一事一辦或臨時處置的應對方式已經(jīng)不能應對當代危機管理的需要。2003年5月12日，國務(wù)院制定出臺《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》，有效控制了“非典”的進一步擴大，也讓人們看到了法規(guī)在應對突發(fā)事件中的獨特作用。
2006年4月，國務(wù)院下設(shè)應急管理辦公室，也稱國務(wù)院總值班室。該辦公室的設(shè)置，標志著我國建立起從上至下的統(tǒng)一的應急管理機制。
一般情況下，極端天氣到來前會有一個預警期。譬如高溫天氣，我們收看天氣預報經(jīng)常會出現(xiàn)“橙色高溫警報”的字樣。對有關(guān)部門而言，“橙色”意味著二級警報（其他一、三、四級的對應顏色分別為紅、黃、藍，一級為最高級別），需要啟動一系列的措施。
極端天氣發(fā)生后，最先啟動的往往是當?shù)卣氖滓袨槭恰吧蠄蟆�。國家以及各地方出臺的有關(guān)應急預案，基本都對“上報”規(guī)定了1-2個小時的時限。
與此同時，有關(guān)政府在“上報”的同時需要建立起一個臨時的指揮機構(gòu)，包括當?shù)卣撠熑�、有關(guān)部門負責人、駐當?shù)刂袊嗣窠夥跑姾椭袊嗣裎溲b警察部隊有關(guān)負責人。這也符合突發(fā)事件應對法第十四條的規(guī)定：“中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊和民兵組織依照本法和其他有關(guān)法律、行政法規(guī)、軍事法規(guī)的規(guī)定以及國務(wù)院、中央軍事委員會的命令，參加突發(fā)事件的應急救援和處置工作�！�
在有關(guān)專家看來，這種體制已初步實現(xiàn)了政府內(nèi)部的能力整合，但在非常規(guī)突發(fā)事件情境下，仍然無法對各種公共權(quán)力所掌握的應急資源統(tǒng)一調(diào)度。憲法和法律在常態(tài)下為黨、政、軍等公共權(quán)力設(shè)計的次序、等級和分工，保證了這些權(quán)力的組織和運作，但在面臨非常規(guī)突發(fā)事件所帶來的生存威脅時，常態(tài)下的法定權(quán)力秩序應該有所改變。
“一個理想的體制設(shè)計模式是，設(shè)立將上述各種權(quán)力熔于一爐的應急管理委員會，以各級應急管理委員會作為一定行政區(qū)域中應急組織體系的樞紐機關(guān)，負責本區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件應對的決策和指揮，確保在非常規(guī)突發(fā)事件來臨的第一時間聚集起全部的應急能力。很顯然，當前法律上的制度安排與這一體制的要求差距明顯，仍需重新架構(gòu)。”林鴻潮和詹承豫同時指出了這點。
特殊授權(quán)：幾種爭議行為亟待立法
極端天氣發(fā)生后造成的巨大損失，常被媒體質(zhì)疑：是天災還是人禍？
“應急管理如果明顯不當，稱之為‘人禍’也無不可�！绷著櫝闭J為，有些情況下應急管理失誤是在所難免的，特別是對于那些非常規(guī)的、首發(fā)性的、形態(tài)復雜的事件的應對�！皯惫芾懋吘共煌谌粘５男姓芾恚瑢φ袨楹侠硇缘臉藴蕬斢兴档�，只要符合基本法律原則和基本常識的做法，就不應當被苛責。”
極端天氣發(fā)生后，應急的關(guān)鍵是保護人員不受傷害，挽救財產(chǎn)損失，這有賴于更多的行政管理行為，但這種行為的背后卻涉及到“法律授權(quán)”這個核心問題。詹承豫給記者列出了幾種常見的爭議行為：
政府組織體系被破壞。譬如政府負責人的死亡、通訊的中斷等等，這就需要我們采取“就地任命、免除”等緊急性措施來予以彌補。這些措施，在正常狀態(tài)下，需要通過一系列的人事程序，但在特殊的環(huán)境下，不可能實現(xiàn)，只能取決于個人命令。
決策環(huán)節(jié)的風險承擔。應急風險，如果完全由決策者來承擔，對決策者本身是一種不利的行為，他可能會選擇最保守但是沒有后遺癥的措施。但是，這種保守性的措施卻可能是對事件應對沒有積極推動作用的。 這也需要法律進一步授權(quán)。
強制搬遷。一些災害性的天氣，并不是突如其來的，而是帶有可預見性，譬如洪水、臺風、泥石流等，這些極端天氣在沒有發(fā)生前，僅僅是一種風險。為了躲避風險，往往需要采取一些行政行為，譬如勸居民搬遷或撤離。可是“故土難離”的傳統(tǒng)觀念往往讓此類勸誡收效甚微。此時，有關(guān)部門能否勒令強制搬遷？這種“強制”涉及到人身自由，所以更需要法律的明確授權(quán)。突發(fā)事件應對法雖然有所提及，但并沒有更具強制性的規(guī)定。
公共企事業(yè)單位參與救災。在當前的應急體制下，突發(fā)事件應對中的一切處置權(quán)屬于政府，這導致電力、能源、運輸、通信等公共企事業(yè)單位在自身經(jīng)營管理范圍內(nèi)實施必要的應急處置時，因缺乏法律授權(quán)而面臨障礙。比如，在南方雪災期間，兩大電網(wǎng)企業(yè)為了開辟搶險通道對部分耕地、林木、農(nóng)作物造成了不可避免的破壞。由于法律并未授予電網(wǎng)企業(yè)以緊急情況下的行政征用權(quán)，導致后者在災后遭遇了大量民事訴訟，并由此產(chǎn)生了巨額賠償。
責任追究：賠償主體不明確？
在現(xiàn)代法治社會，政府對各類自然災害有預測和防范的責任，倘若這方面失職，事后有關(guān)政府機關(guān)是不是應當承擔相應責任？公民是否可以要求國家賠償？
“政府應當承擔相應的責任，但這種責任主要表現(xiàn)為對官員的問責，以及某種形式的政治責任。一般來說，不會直接導致國家賠償責任�！绷著櫝闭J為，如果政府在這方面失職，并明顯地違反了某種強制性的法律規(guī)定，且與損害結(jié)果之間有著比較直接的因果關(guān)系，那么，有可能構(gòu)成國家賠償責任�！氨热�，在應對設(shè)置監(jiān)測點的危險區(qū)域政府沒有進行監(jiān)測，或者監(jiān)測設(shè)備失效而根本沒有維護，因此導致群眾受災的�！�
賠償主體不明確，是詹承豫提出的另一個賠償障礙。他說，比如地震中校舍的倒塌，責任承擔的主體是學校還是教育主管部門？政府還是建筑施工者？每個主體應當承擔多大比例的責任？按照怎樣的程序去追究，統(tǒng)統(tǒng)無章可循。
“你要追究某個人瀆職，首先要對他的職責作一個界定，職責是什么？現(xiàn)在的行政責任體系中，只有對于常規(guī)狀態(tài)下行政責任的規(guī)定，而缺少非常規(guī)狀態(tài)下的含義�！闭渤性フf，譬如緊急狀態(tài)下，對一個事情作出了行政命令（如洪水期間，強制搬離，導致居民財產(chǎn)巨大損失等），判斷其是否正當，需要一個評估體系，根據(jù)當時的情境進行決策評估，才能確定其是否負有瀆職責任。“可是現(xiàn)行的法律體系中，這個評估體系是缺位的。只有在評估確定瀆職的前提下，才有可能啟動規(guī)范的問責程序�！�
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這些問題如何應對
記者:近期一些地方發(fā)生了“熱死人”事件，極端天氣下勞動者權(quán)利如何得到保護？
北京市第一中級法院民六庭法官何銳:從司法實踐來看，類似案件進入訴訟程序的并不多。極端天氣下的勞動者權(quán)益保護途徑，與正常狀態(tài)下并無不同。例如，按照有關(guān)規(guī)定防暑降溫費是必須發(fā)放的，如果沒有，勞動者可以提起仲裁或訴訟。工作狀態(tài)中因遭遇極端天氣，如臺風、高溫而引起的病癥，屬于工傷的認定范疇。
記者:在訴訟程序和行政程序中，非常規(guī)突發(fā)事件的發(fā)生可能導致司法機關(guān)或行政機關(guān)已經(jīng)獲取的證據(jù)滅失，也可能導致證人死亡或失蹤，這種情況下的法律程序應如何繼續(xù)？
詹承豫:目前尚無答案。
記者:救災過程中，私人所有的物資被征收或征用怎么辦？
林鴻潮:按照突發(fā)事件應對法的規(guī)定，被征用的財產(chǎn)在使用完畢或者突發(fā)事件應急處置工作結(jié)束后，應當及時返還。財產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償。不過，對補償?shù)臈l件、范圍和標準，應當細化。
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