河北省土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀研究

李學(xué)勤  河北政法職業(yè)學(xué)院

土地制度是中國農(nóng)村現(xiàn)在面臨的所有問題中核心的問題，而土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是當(dāng)前地權(quán)制度變遷的焦點。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，是農(nóng)村勞動力大規(guī)模轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的擴展以及城市化的推進等因素導(dǎo)致的必然結(jié)果 ^[1]。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，我國農(nóng)村集體土地由三個部分組成：一部分是農(nóng)用土地，主要是通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包形式；一部分是宅基地，由集體組織無償劃撥與農(nóng)戶建房使用；一部分是農(nóng)村集體建設(shè)用地，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地，以及其他經(jīng)依法批準(zhǔn)用于非住宅建設(shè)的集體所有土地構(gòu)成。隨著城市化進程，河北省對集體建設(shè)用地自發(fā)進行流轉(zhuǎn)的情況早已大量存在，對集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)予以認可，并制定了《河北省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》相應(yīng)的地方性法規(guī)，自2008年11月1日起施行。因此，筆者僅對河北省土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)的法律問題進行研究。

 

 　 一、河北省土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展

 　 河北省是農(nóng)業(yè)大省，全省172個縣（市），約有5萬多個行政村落，目前除極少數(shù)幾個村鎮(zhèn)（如晉州周家莊等）堅持以生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)的集體經(jīng)營外，全部完成了家庭土地承包責(zé)任制。河北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的立法經(jīng)歷了一個從無到有，從可承包，到可出讓，再到可入股，呈現(xiàn)了一種逐漸放松和多元化運行的機制。河北省土地流轉(zhuǎn)大致經(jīng)歷的兩個階段：

 　 （一）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制至2002年《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》頒布

 　 1988年《中華人民共和國憲法修正案》對憲法第10條第4款作規(guī)定“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，確立土地流轉(zhuǎn)的合憲性地位。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的最先規(guī)定始于1985年國家政策上允許有償轉(zhuǎn)包土地{1}。隨后《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國土地管理法》及《中華人民共和國擔(dān)保法》中都有涉及。1999年河北省施行《河北省農(nóng)村土地承包管理條例》明確了土地流轉(zhuǎn)的方式以及原則等，但是該條例有很大的局限性，流轉(zhuǎn)方式單一，流轉(zhuǎn)程序也未規(guī)定。該階段的基本特點是從禁止到有所局限的允許流轉(zhuǎn)。主要通過農(nóng)戶自發(fā)的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，我們對河北幾個縣市的實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)該階段每年發(fā)生的農(nóng)地流轉(zhuǎn)率也就在1%-3％之間。

 　 （二）2002年《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》出臺至今

 　 2002年《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》）第二章“家庭承包”第五節(jié)專門規(guī)定了“土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)”。2007年《中華人民共和國物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)歸入“用益物權(quán)”，確定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。農(nóng)業(yè)部于2005年3月1號起施行了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》）。十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中指出，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。在這一階段，基層政府在土地流轉(zhuǎn)中的主動性開始顯現(xiàn)，從原來自發(fā)流轉(zhuǎn)時期的幕后走到前臺，積極地介入了土地的流轉(zhuǎn)。這一階段僅河北省反租倒包面積占土地流轉(zhuǎn)面積的11% ^[2]。

當(dāng)前河北省土地流轉(zhuǎn)市場總體處于發(fā)展初期階段，土地流轉(zhuǎn)總量偏小，農(nóng)戶間土地自發(fā)流轉(zhuǎn)比重大，集體組織引導(dǎo)流轉(zhuǎn)少，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)交易機制尚未健全。但據(jù)筆者調(diào)查河北省土地流轉(zhuǎn)期限都比較短，流轉(zhuǎn)期限主要集中在5年以下，并且約有50％的農(nóng)戶沒有簽訂任何形式的土地流轉(zhuǎn)合同。由于過去長期的計劃經(jīng)濟體制和以行政手段為主的土地資源配置方式，使我國農(nóng)村土地立法嚴重滯后，河北省的土地流轉(zhuǎn)缺乏統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)市場和具體管理實施細則，這種不規(guī)范已經(jīng)成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。筆者在對河北省十個縣市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況進行調(diào)研和分析的基礎(chǔ)上，總結(jié)我國農(nóng)村土地立法問題，并對河北省制定和完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)范提出立法建議，以促進河北省農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

 

 　 （一）缺乏規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)操作程序

 　 土地流轉(zhuǎn)合同與當(dāng)事人的法律責(zé)任，在現(xiàn)行的《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國土地管理法》及經(jīng)濟法、行政法中也無明確的規(guī)定。河北省規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)機制還未建立，農(nóng)戶的土地轉(zhuǎn)讓在具體的期限和合同方面非常不規(guī)范。據(jù)我們調(diào)查，目前河北省還沒有一個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）有比較完整的土地流轉(zhuǎn)合同檔案，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)資料檔案缺乏。

 　 1．土地流轉(zhuǎn)操作無規(guī)范，流轉(zhuǎn)糾紛多

 　 河北省在土地流轉(zhuǎn)程序方面存在不少問題，相應(yīng)的法律法規(guī)也未具體規(guī)定，以致農(nóng)民私下進行自發(fā)性的流轉(zhuǎn)，不遵循一定的程序和履行必要的手續(xù)，未通過流轉(zhuǎn)合同規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)，再加之流轉(zhuǎn)期限較短，大多數(shù)轉(zhuǎn)包都可隨時終止，加大了解決司法糾紛的難度和成本。據(jù)筆者調(diào)查，土地流轉(zhuǎn)，特別是農(nóng)戶之間口頭約定的合同，土地流轉(zhuǎn)隨意性非常大。尤其近幾年來，隨著農(nóng)業(yè)稅的減免、糧食直補等國家有關(guān)“三農(nóng)”政策的實施，加劇了河北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛數(shù)量增多。

 　 2．農(nóng)民的合法權(quán)益缺乏有效保障

 　 由于法律規(guī)范的缺失，使一些基層政府以集體名義行政強行推動土地流轉(zhuǎn)或者隨意終止承包合同，無償收回土地，嚴重損害了農(nóng)民土地承包權(quán)。導(dǎo)致不少地方制定了有損農(nóng)民權(quán)益的所謂集體土地流轉(zhuǎn)的政策，造成土地流轉(zhuǎn)不完整性、土地流轉(zhuǎn)價格不確定，無法培育出適度規(guī)模的符合市場要求的經(jīng)營主體。使承包農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)無形中被基層政府剝奪了。

 　 （二）土地承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)受限

 　 現(xiàn)行法律法規(guī)對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)做出了嚴格限制。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的受讓方受到的只能是債權(quán)保護，而要獲得土地物權(quán)的受讓人就必須滿足一定程序以及身份限制�！掇r(nóng)村土地承包法》第41條規(guī)定：承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或部分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止。1999年河北省施行《河北省農(nóng)村土地承包管理條例》明確了土地流轉(zhuǎn)必須以發(fā)包方同意為原則。農(nóng)業(yè)部于2005年3月1號起施行的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第11條及25條甚至規(guī)定承包方申請及發(fā)包方同意兩道程序。因此，承包方要想順利流轉(zhuǎn)自己的權(quán)益，實現(xiàn)土地的用益權(quán)能，必須同時滿足承包方同意、受讓方集體成員性和承包方的經(jīng)濟保障性三個條件。由此可見，“依據(jù)聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營合同，發(fā)包人對農(nóng)地使用權(quán)的標(biāo)的物（農(nóng)民承包的土地），仍具有相當(dāng)大的支配力”{2}�！段餀�(quán)法》第128條土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。因此，《物權(quán)法》雖概括性的條款回避了，但對與經(jīng)發(fā)包方同意也是基本認可的。

 　 土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，作為法律上的明晰的物權(quán)是土地進入市場的條件。如果只是一項債權(quán)，進入流轉(zhuǎn)過程是要受很多限制，制約了流轉(zhuǎn)關(guān)系，為集體土地所有者用行政手段預(yù)留下了空間。所以無論農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)采用何種方式流轉(zhuǎn)，都必須解決的最基本問題，就是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)自由轉(zhuǎn)讓。因此，應(yīng)賦予承包經(jīng)營人完整的土地使用權(quán)，流轉(zhuǎn)權(quán)是農(nóng)戶依法享有的權(quán)利，它與承包地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)構(gòu)成了市場經(jīng)濟情況下家庭承包制度的基礎(chǔ)。承包農(nóng)戶是流轉(zhuǎn)的主體，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)有自主權(quán)，這樣才符合私法自治的原則。這一點在《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第9條中就可以看出，“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方可以是承包農(nóng)戶，也可以是其他按有關(guān)法律及有關(guān)規(guī)定允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織和個人。在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權(quán)�！边@無疑是對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體范疇放開的一個政策性嘗試。因此，從土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的改革方向來看，物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)該也必然成為河北省下一步改革的主要著力點之一。

 　 （三）土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)受限

 　 基于保障失地農(nóng)民的生活來源和農(nóng)村基層的社會穩(wěn)定的立法目的，現(xiàn)行《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》均明確禁止土地承包經(jīng)營權(quán)不得作為抵押財產(chǎn)行使抵押權(quán)。另外，現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》只允許通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的“四荒地”享有的土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押。而最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》又規(guī)定，“承包方以其土地進行抵押或抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認定無效�！边@就造成土地承包經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)更加不完整，這也成為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的障礙性因素。不允許集體土地使用權(quán)作為抵押權(quán)的客體，已經(jīng)與我國土地權(quán)利制度改革的要求不相適應(yīng)。

 　 土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)受限使農(nóng)民所擁有的土地使用權(quán)不完整，難以形成土地融資市場，抑制了農(nóng)地的價值擔(dān)保功能，限制了土地承包權(quán)價值最大化目標(biāo)的實現(xiàn)。尤其當(dāng)前河北省農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村消費市場擴展等問題，都與農(nóng)民的經(jīng)濟狀況密切相關(guān)，農(nóng)民缺少資金及可靠的融資渠道已成為當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的一大制約因素。土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種財產(chǎn)權(quán)利是有價值的，其物權(quán)性質(zhì)已為學(xué)界所認同。對于農(nóng)民來說，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，一旦最具有財產(chǎn)性收入的資產(chǎn)，肯定會增強河北省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資本的充裕程度。

因此，筆者建議創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品和金融服務(wù)，擴大現(xiàn)行法對抵押的適用范圍，允許以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)也可以進行抵押。有學(xué)者建議鑒于我國的土地金融制度發(fā)展：農(nóng)民集體要建立土地信用合作社幫助農(nóng)戶實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)取得抵押貸款，解決了大銀行下鄉(xiāng)的兩個困境：一是信息不對稱，貸款跟蹤管理難。二是貸款規(guī)模小，經(jīng)營成本高{3}。河北省可以先行制定地方性的條例或辦法來進行有益的金融改革探索。

 

 　 三、河北省土地流轉(zhuǎn)的法律框架

 　 土地流轉(zhuǎn)一定要有健全的法律體系做為保障，我國現(xiàn)在土地制度流轉(zhuǎn)的法律還很不完善�！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》大多是對土地流轉(zhuǎn)的原則性規(guī)定，針對河北省具體情況加大土地流轉(zhuǎn)的立法工作，對流轉(zhuǎn)的具體程序和步驟還需要詳細的規(guī)定。

 　 （一）全省土地確權(quán)和登記

 　 1．集體土地所有權(quán)完善

 　 如果不以確權(quán)為基礎(chǔ)，貿(mào)然推行大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，則流轉(zhuǎn)．的主體不可能為農(nóng)民很可能是其他權(quán)力主體，侵害農(nóng)民土地權(quán)利。產(chǎn)權(quán)歸屬清晰是產(chǎn)權(quán)制度功能有效發(fā)揮的前提。從立法上保證農(nóng)民享有真正的土地所有權(quán)，建議賦予集體土地所有權(quán)主體為村民委員會，明確禁止縣、鄉(xiāng)等行政組織憑借行政權(quán)利侵犯其土地所有權(quán)及其他財產(chǎn)權(quán)。對農(nóng)村土地權(quán)利主體的構(gòu)成要素、主體的界限和地位確定，是實現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)范流轉(zhuǎn)的前提。

 　 2．農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)

 　 《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》都規(guī)定縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包戶發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證，該證是確定承包戶享有土地承包經(jīng)營權(quán)的法律憑證。據(jù)調(diào)查河北省土地向外發(fā)包經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)的幾乎占不到1/3。普遍出現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)證填寫不規(guī)范不詳細不真實、土地經(jīng)營權(quán)證書發(fā)放不到位或丟失、土地承包檔案不完整、不規(guī)范等問題，還有部分地方違規(guī)多留機動地。

 　 產(chǎn)權(quán)證可以降低農(nóng)民保護自己財產(chǎn)的成本，而且有利于資源的流轉(zhuǎn)，為土地承包經(jīng)營權(quán)的順暢流轉(zhuǎn)提供合法的基礎(chǔ)。土地登記使土地“資產(chǎn)權(quán)證化”，讓土地不僅成為生產(chǎn)性要素，也變成財產(chǎn)性要素，釋放土地的市場增值潛能。權(quán)證化既可解除人與土地對應(yīng)關(guān)系的機械性，又可保證人與土地權(quán)屬關(guān)系的穩(wěn)定性，讓離土農(nóng)民有了權(quán)益的保障性和運用的靈活性，推進農(nóng)產(chǎn)業(yè)由單一化向集約化轉(zhuǎn)變 ^[3]。

 　 筆者調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，河北省農(nóng)村普遍存在權(quán)屬不明土地和新增土地。這主要有兩種情況：一是，村委會為了維持經(jīng)費支出以及劃分宅基地的需要自留土地，被稱為“機動地”或者叫“村自留地”等，村委會再通過招標(biāo)等方式承包，這種土地數(shù)量比較大。二是，在上輪土地承包中由于農(nóng)民要交土地農(nóng)業(yè)稅，所以村委會在分承包地中普遍為承包戶少報土地承保數(shù)量的問題，在國家取消農(nóng)業(yè)稅，并給與補貼時，這部分少報的承包地就浮出水面了。因此，河北省縣級土地管理部門應(yīng)該依法進行土地詳查，入戶調(diào)查、實地測量，在此基礎(chǔ)之上，了解土地現(xiàn)狀，進一步明確地界。把承包地塊、面積、空間位置和權(quán)屬證書落實到戶，清理、規(guī)范整理土地承包檔案。土地承包經(jīng)營權(quán)的登記，包括初始登記、變更登記、續(xù)展登記和注銷登記。其中，變更登記包括主體變更登記、使用面積變更、農(nóng)地用途變更登記。河北省還可以探索在經(jīng)濟條件較好的地方開展農(nóng)村土地承包檔案信息化管理工作，建立土地承包電子檔案系統(tǒng)。

 　 我國不動產(chǎn)登記是分割登記，這一特征以國際標(biāo)準(zhǔn)來看是非常獨特的。沒有一個主要的市場經(jīng)濟像中國這樣維持著城市與農(nóng)村在土地權(quán)利、管理與市場上的絕對分割。而且全球趨勢與這一特征正好相反 ^[4]。河北省可根據(jù)《物權(quán)法》等法律法規(guī)，在試點的基礎(chǔ)上制定有關(guān)的集體土地所有權(quán)、農(nóng)用地使用權(quán)、農(nóng)村宅基地的登記辦法，進一步完善土地登記體系。同時，河北省可結(jié)合本地區(qū)土地登記的實際，加快制定本地區(qū)的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記辦法，例如上海擬建立城鄉(xiāng)一體化的不動產(chǎn)登記制度。我國進入市場經(jīng)濟后，將來土地立法一個重要特點就是要朝著統(tǒng)一立法方向轉(zhuǎn)變 ^[5]，實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)的法定權(quán)利平等。

 　 （二）保護耕地，尤其基本農(nóng)田

 　 河北省作為全國十三個糧食主要生產(chǎn)省之一，對保障國家糧食安全肩負著重要責(zé)任。在產(chǎn)糧大省實現(xiàn)這一目標(biāo)的背后，還需要相關(guān)農(nóng)村土地管理制度作保障。河北省將堅持最嚴格的耕地保護制度，到2020年全省耕地保有量不低于9400萬畝，基本農(nóng)田保護面積不低于8300萬畝 ^[6]。但我們調(diào)查：河北省的部分城鄉(xiāng)結(jié)合部調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)村缺乏資金，農(nóng)村基層組織成為農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主體。而城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)大部分用于以“土地出租”的工業(yè)開發(fā)，例如娛樂城、賓館等；另一部分是從事“小產(chǎn)權(quán)房”的開發(fā)。

 　 筆者建議有必要在法律上確認國家公權(quán)力主體及農(nóng)村集體組織在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的調(diào)控權(quán)和干預(yù)權(quán)，可以通過制度的設(shè)計，確保耕地不會流失或資本過度兼并土地，以實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)地的登記用途，應(yīng)明確到種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)中的一種，而不能僅僅登記為農(nóng)業(yè)用途。筆者還建議將基本農(nóng)田標(biāo)注到土地承包經(jīng)營權(quán)證書上。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，不僅嚴格控制農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，而且嚴格控制農(nóng)地在農(nóng)、林、牧、漁諸業(yè)中的用途轉(zhuǎn)變。因此，當(dāng)農(nóng)地從一種農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N農(nóng)業(yè)用途時，要進行變更用途登記。土地登記之用途經(jīng)不動產(chǎn)登記后，在設(shè)立、轉(zhuǎn)移或行使用益物權(quán)時，如果擅自變更土地用途，不僅土地所有人有恢復(fù)原狀或損害賠償請求權(quán)，政府土地主管機關(guān)也可以對此行使強制恢復(fù)原狀或行政處罰的權(quán)力。在保護耕地方面，河北省要注意發(fā)揮鄉(xiāng)村政府組織的作用，鄉(xiāng)村是農(nóng)村土地的管理者，它的其中的一個基本職責(zé)是監(jiān)督土地資源的合理運用。

 　 （三）規(guī)范流轉(zhuǎn)爭議解決機制

 　 我國《農(nóng)村土地承包法》第32條和第37條分別對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)的形式和要件做了要求，即采取書面形式和經(jīng)發(fā)包方統(tǒng)一和備案的形式。但在實踐中，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)大多采取口頭形式，導(dǎo)致大量土地轉(zhuǎn)包糾紛的案件。因此，筆者建議從三個方面規(guī)范：

 　 1．出臺河北省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則

 　 筆者建議河北省人大依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》制定《河北省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則》，從流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)程序等幾個方面對農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)行為規(guī)范。以法律的形式對本地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加以規(guī)范，使土地流轉(zhuǎn)有序進行。同時建議河北省工商局、河北省農(nóng)業(yè)廳出臺全省統(tǒng)一的《河北省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同示范文本》，包括轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、委托流轉(zhuǎn)合同等五種，對土地流轉(zhuǎn)的原則、形式、審批程序、主管部門和土地用途、地價及級差、流轉(zhuǎn)期限等方面作出具體的規(guī)定。根據(jù)不同流轉(zhuǎn)方式的特點，明確各項土地流轉(zhuǎn)事項、當(dāng)事人雙方的權(quán)利義務(wù)等條款。并建議我省將土地流轉(zhuǎn)合同納入農(nóng)村集體經(jīng)濟承包合同管理。

 　 2．土地流轉(zhuǎn)登記、備案、公示制度

 　 河北省要按照《農(nóng)村土地承包法》及《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)的登記備案，使土地流轉(zhuǎn)管理工作規(guī)范化。對已形成穩(wěn)定流轉(zhuǎn)關(guān)系的，要認真開展審查、備案等工作。我國目前對于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的登記規(guī)定由于過于寬泛而不能落到實處，致使農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)過于隨意�！锻恋爻邪�法》規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)的互換、轉(zhuǎn)讓可以依當(dāng)事人要求登記，但對于其他的流轉(zhuǎn)方式如何保障交易安全沒有規(guī)定，即使采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的，也未規(guī)定必須登記，而是取決于當(dāng)事人的要求�！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定“向縣級以上地方人民政府申請登記”，但是沒有規(guī)定具體的登記部門，使登記不能落到實處�！段餀�(quán)法》規(guī)定“土地承包經(jīng)營權(quán)人將土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級以上地方人民政府申請土地承包經(jīng)營權(quán)變更登記：未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人�！睆闹形覀兛梢钥闯觯�《物權(quán)法》使土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)這一重要物權(quán)的變動缺乏必要的公信力，易產(chǎn)生流轉(zhuǎn)糾紛，侵犯善意第三人的權(quán)利。有鑒于此，為了規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，限制農(nóng)村土地的非法轉(zhuǎn)讓，保護相對人的合法權(quán)益，河北省土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)采用登記生效主義更為合理。

 　 3．建立健全以仲裁為主的土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛解決機制

 　 2009年6月27日全國人民代表大會常務(wù)委員會通過《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》具有程序簡便、費用低廉、快捷解決爭議等特點。這為解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛提供了一個相對規(guī)范、統(tǒng)一的法律制度。2009年2月21日，河北省委辦公廳、省政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的意見》指出：河北省要依法盡快建立健全鄉(xiāng)村調(diào)解、縣市仲裁的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作體系，設(shè)立農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會的地方，同時各級農(nóng)業(yè)部門要依法開展土地承包仲裁員培訓(xùn)。河北省盡快建立健全協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟為主要內(nèi)容的土地承包和流轉(zhuǎn)糾紛解決制度。

 　 （四）建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體制

 　 當(dāng)前，河北省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)低效率的直接原因在于缺乏規(guī)范的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)和土地流轉(zhuǎn)市場。據(jù)我們河北調(diào)查大部分縣、鄉(xiāng)均未設(shè)立與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)聯(lián)的評估、咨詢中介機構(gòu)。

 　 1．建立健全縣、鄉(xiāng)兩級土地流轉(zhuǎn)市場

 　 要依托農(nóng)村土地承包管理機構(gòu)，建立健全縣、鄉(xiāng)兩級土地流轉(zhuǎn)市場，起到農(nóng)地供給主體和需求主體之間的媒介和橋梁作用，并制定土地項目編號、名稱、權(quán)屬類別、區(qū)位、面積、流轉(zhuǎn)方式、參考價格等，受理農(nóng)村土地物權(quán)交易的委托，提供多種流轉(zhuǎn)方式供農(nóng)民選擇。建立和公開土地供需和價格信息網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)與各地產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)信息互通和資源共享。農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易中心應(yīng)引進拍賣行、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介經(jīng)紀組織作為運作主體，還要引入投資、法律、評估、保險等各類中介服務(wù)機構(gòu)。

 　 2．建立科學(xué)的農(nóng)地評定、評估體系，合理評價農(nóng)村土地價值

 　 農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中缺少對土地升值的預(yù)見性。因此，我們要完善土地流轉(zhuǎn)制度，要合理評估土地價值，增強合同的科學(xué)性、嚴肅性，保證農(nóng)民能夠分享土地增值的收益。因此建立土地估價，即成立或授權(quán)民間專業(yè)的土地估價機構(gòu)，對不同所有者所有的土地進行估價，合法的估價機構(gòu)對土地做出的估價具有法效，是土地交易價格的法定依據(jù)，也是依法納稅的法定依據(jù)。2009年2月25日，河北省首個縣級農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中心在遷安成立，這標(biāo)志著我省農(nóng)村改革發(fā)展又邁出了一步。河北省建立土地流轉(zhuǎn)市場是土地流轉(zhuǎn)規(guī)�；�的關(guān)鍵，應(yīng)積極鼓勵支持有條件的地方依托農(nóng)村經(jīng)營管理部門建立流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，可以鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站或農(nóng)技推廣站為依托組建土地流轉(zhuǎn)中心。

 　 （五）推進土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民社會保障

 　 農(nóng)村的社會保障體系是制約土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要因素。中國農(nóng)村土地承載著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)民生活保障的雙重功能。它既是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最重要的生產(chǎn)資料，又是中國農(nóng)民的生活保障。現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度和規(guī)范實行后，并未明顯地促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)大量的發(fā)生，究其根本是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)“強保障”的特性。我國農(nóng)村社會保障制度的缺位，極大地束縛了農(nóng)村勞動力的流動，限制了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，進而在一定程度上阻礙了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。必須要建立和完善與我國社會生產(chǎn)力和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)民社會保障制度。完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、農(nóng)村救濟制度、戶籍制度等相關(guān)的制度，從而有利于土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

 　 土地流轉(zhuǎn)要與農(nóng)村基本社會保障制度發(fā)展相適應(yīng)，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模必須與農(nóng)村社會保障體系的建立和完善相適應(yīng)。農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度已在包括河北省在內(nèi)的全國范圍內(nèi)推開，就養(yǎng)老保險而言，在河北省委辦公廳、省政府辦公廳下發(fā)的《關(guān)于推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的意見》指出：完善農(nóng)民工失業(yè)保險制度，對于承包土地全部流出的失業(yè)人員和返鄉(xiāng)農(nóng)民工優(yōu)先納入各類教育和培訓(xùn)計劃；農(nóng)村養(yǎng)老保險試點區(qū)域，要優(yōu)先將流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民納入農(nóng)村養(yǎng)老保險范疇。我們建議并隨著農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，適時與城市養(yǎng)老保險銜接。

 　 綜上所述，土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展水平相協(xié)調(diào)。土地制度在過去20多年變遷的基本脈絡(luò)就是農(nóng)民的土地權(quán)利得到不斷增強。但農(nóng)民的土地權(quán)利仍然受到制約，這里面既有權(quán)利實施的困難也有對權(quán)利本身的重大限制。農(nóng)民對土地的權(quán)利一直處于相對弱勢制約了他們參與經(jīng)濟增長的能力。土地流轉(zhuǎn)能夠有效使農(nóng)民地權(quán)物權(quán)化，改善土地資源配置效率，激活農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，為河北省農(nóng)業(yè)規(guī)�；�、集約化、高效化經(jīng)營提供更廣闊的空間。河北省農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必然會越加頻繁和復(fù)雜，而土地法律制度的具體設(shè)計影響土地資源的利用和經(jīng)濟的發(fā)展，因此，河北省應(yīng)以立足土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，從法律上推進和保障農(nóng)民的地權(quán)實現(xiàn)。